ישראל הפתוחה, חלק ג': השתתפות ציבור – איך להתגבר על תרבות של עבודה מאחורי דלתות סגורות?

זוהי הכתבה השלישית בסדרת הכתבות על מצב הממשל הפתוח בישראל, שמתפרסמות לראשונה כאן בבלוג. היא בוחנת לעומק את המהלכים שעשו גופים שונים על מנת לקדם את השתתפות הציבור* בהליכי חקיקה וקבלת החלטות, ואת הצלחתם.

הכתבות הקודמות בחנו את מצב השקיפות בגופי הממשלה השונים ואת המאבקים לפתיחת והנגשת תקציב המדינה. שתי הכתבות הבאות בסדרה יעסקו במצב הממשל הפתוח ברשויות המקומיות, ובמפתחים העצמאים שפועלים בתחום הממשל הפתוח.

* בכתבה בחרתי לעשות שימוש במונח "השתתפות ציבור" ולא במונח היותר מקובל בשיח, "שיתוף הציבור", שכן מן האחרון משתמעת פאסיביות מסוימת של הציבור, וכן  שגורמי הממשל נותנים לציבור זכות יתר מיוחדת בכך שהם משתפים אותו.

————————————–

"חשיבה ביחד עם האזרחים לא נמצאת גבוה בסדר העדיפויות"

ב-10 בפברואר 2009 נכנסו 3.4 מיליון מאזרחי ישראל אל מאחורי פרגוד, הכניסו פתק לבן למעטפה ושילשלו אותו לתיבת הקלפי שעמדה בסמוך. בעבור חלקם המכריע, היוותה פעולה זו את סך המעורבות הפעילה שלהם בהליכי השלטון.

בחירות 2009. מהות ההליך הדמוקרטי? צילום: מיכל בראל / CC by-nd

הבחירות, לימדו אותנו מגיל קטן, הן מהותו של ההליך הדמוקרטי. אבל התפיסה הזו, אומרים מומחים, כבר לא תופסת בעידן המחשוב והממשל הפתוח. "אנחנו לא מוכנים יותר למצב שבו נציגי ציבור נבחרים פעם אחת בארבע שנים, ומכאן ועד לבחירות הבאות לא נראה אותם ולא נשמע מהם", אומרת ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, שערכה מחקר מקיף בנושא הממשלה הפתוח בישראל.

תחת זו, מתפתחת תפיסה במסגרתה יכולים אזרחים מהשורה להשתלב בשלבים השונים של הליך קבלת ההחלטות. "התהליכים השיתופיים מאפשרים להבין מה העדפות הציבור, ומקדמים את אחריות השלטון", מסבירה שוורץ אלטשולר. "השתתפות אמנם גוזלת זמן, אבל היא מצמצמת תהליכי התנגדויות בהמשך. השתתפות ציבור עוזרת למנוע מיישום מדיניות שלא תוכננה היטב, ושתגרום להרבה נזקים שיעלה הרבה כסף לתקן אותם".

בעולם, ובמיוחד בארה"ב, הליכי השתתפות ציבור הם כבר חלק מהפעילות השוטפת של גופים שלטון רבים, ומקודמים על ידי מדיניות מובהקת. אבל בישראל, התחום עדיין צועד את צעדיו הראשונים ומובל על ידי שני גופים בולטים, ממשלתי ופרטי. הגוף הממשלתי שעוסק בתחום הוא אתר שיתוף הציבור, שהקים השר מיכאל (מיקי) איתן. באתר יכולים אזרחים להגיב לנושאים שונים שמועלים לדיון, בעיקר הצעות חוק, באמצעות השארת תגובות או הצבעה בעד ונגד.

"כשרפורמת התכנון והבנייה עלתה לממשלה, הצעתי לצרף ארגוני סביבה וארגונים אחרים לדיון ולייצר הליך של שיתוף ציבור", מספר איתן. "ההליך נעשה בצורה מאולתרת, דרך אתר משרד הפנים ודרך האתר שלי. בשלב הבא ביקשנו להקים אתר שיאפשר השתתפות ציבור באופן שוטף. הקמנו אותו די מהר, והדיון הראשון שעלה בו היה חוק מדידה והערכה. בהמשך עלו דברים כמו דיון על חוק ההסדרים, וראינו שגם כוחות מקצועיים נכנסים לאתר ומגיבים".

רכב גוגל סטריט ויו בירושלים. "אנשים הקשיבו. נתנו לזה משקל". צילום: Ranbar / CC by-sa

אחד הנושאים המדוברים שעלו לדיון באתר עסק בתקנות להפעלת שירות גוגל סטריט ויו בישראל. "ההערות בנושא הובאו לוועדת השרים לפני ההחלטה, הבעד והנגד", אומר איתן.

והשרים התייחסו לזה, או שההערות סתם עברו להם מעל הראש?
"בהחלט. אנשים הקשיבו, נתנו לזה משקל בשיקולים".

אתה נתקל בהתנגדויות ליוזמות בתחום?
"השאלה היא האם אני נתקל פה ושם בסיוע. התחומים שבהם אנחנו מדברים, הם נקודת האיזון בין סמכויות הממשלה לאזרחים. הזזת האיזון מהממשלה לאזרחים זה התהליך שהכי קשה לעשות אותו, ולפעמים צריך מהפכות כדי להצליח. אנחנו קודחים את הבטון שמקיף את השמרנות הביורקרטיות. המשרדים, באופן טבעי, חוששים ומעלים התנגדויות מפה ועד להודעה חדשה. אנשי המקצוע אומרים שהם לא רוצים שיתוף ציבור וזה לא מעניינם. מצד שני, יש ציבור מתקדם, אוהב חדשנות, וגם בתוך הממשלה ששומרת על כוחה אנחנו מוציאים עוד ועוד מקרים והצלחות".

למרות ההישגים של איתן, מומחים בתחום אומרים שהפעילות של אתר שיתוף הציבור רחוקה מלהיות מספקת. שוורץ אלטשולר: "הם עשו מישמש של כל מיני פרויקטים, מדיניות והצעות חוק. להציג אותם לציבור, לשאול מה דעתו ולנהל דיון סביבם. הם בחרו דברים שנראו להם מעניינים, ואותם הציפו. מהלך יותר אפקטיבי היה לאפשר הרשמה לאתר של כל משרד, ולקבל התראה כשנוצר פרויקט ואפשר להגיב עליו".

עם זאת, שוורץ אלטשולר מכירה בחשיבות של אתר שיתוף הציבור בעצם היותו הראשון. "הם החלוצים, הראשונים שניסו והציפו את העניין", היא אומרת. "יש בזה משהו מאוד יפה, אבל אין הטמעה במקומות בהם היא דרושה באמת. אם היינו רוצים להיות אמיתיים, כל משרד היה מייצר פרויקטים של השתתפות אצלו".

איתן. "השאלה היא האם אני נתקל פה ושם בסיוע". צילום: תומי הרפז / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

"זה בזבוז זמן נוראי להתמודד עם מסה גדולה של רעיונות"

גם אם היה יישום נרחב של יוזמות השתתפות ציבור, והציבור היה משתתף בהמוניו, אין שום ודאות שיוזמות זה היו מייצרות תובנות משמעותיות. "מה יעשה מקבל ההחלטות עם כל התגובות הציבוריות? איך הוא יכול להוציא מהן תובנות? זה בזבוז זמן נוראי להתמודד עם מסה גדולה של רעיונות, חלקם כפולים ובלתי-רלוונטים", מסבירה שוורץ אלטשולר.

מי שמנסה לפתור את הבעיה הזו ד"ר גל אלון, בעברו עיתונאי ויועץ אסטרטגי במשרד ראש הממשלה, וכיום מייסד ומנכ"ל הסטארט-אפ תובנות. "הרעיון של תובנות הגיע כשראיתי שאין כלים מתוחכמים לניהול תהליכי קבלת החלטות משותפים", הוא מספר. "יש רק כלי הצבעה, רייטינג, או תגובות. אבל מה עושים כשיש 10 אלף תגובות? איך מייצרים ערך להחלטות? משם קמה תובנות".

הפלטפורמה שפיתח אלון משמשת כגוף מתווך בין הציבור למקבל ההחלטות. היא פונה לציבור באמצעות מדיה חברתית, מיילים או מסרונים, מעודדות אותו להשתתף, מאמצת את התגובה שלו לכמה תובנות כלליות, ומעבירה למקבל ההחלטות סיכום של חוכמת ההמונים.

לדברי אלון, הפלטפורמה בנויה משלושה רכיבים: "ראשית, איסוף ידע. יכולת לאסוף תגובות ורעיונות מאנשים. שנית, עיבוד הידע, איך לוקחים את הידע שהתקבל והופכים למשהו שמקבל החלטות יכול עבוד אתו. ושלישית, היכולת לתת משוב לכל משתתף. כל אדם שמשקיע זמן בהליך, חייב לקבל משוב אמיתי על מידת השפעתו".

הפתרון של תובנות מבוסס על התפיסה שתהליך התייעצות לא נועד לשם התהליך עצמו. "שיתוף הוא לא לשם שיתוף, אלא נועד לאפשר לציבור להגיע למצב טוב יותר, שהחלטות שמתקבלות יהיו אפקטיביות יותר. האתגר הוא לקחת הרבה תגובות, ולחלץ מהן מספר מצומצם של תובנות מוכוונת החלטה, משהו שיחסוך למקבל ההחלטה את הצורך לקרוא אלף תגובות, ויאפשר לו להבין מה הדברים המהותיים שרלוונטיים לו. המשתתף, לצורך העניין מסייע לנו בעיבוד הידע, באופן שמייצר בעבורו אטרקציה".

אלון. "שיתוף הוא לא לשם השיתוף" צילום: עמית שעל / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

החברה כבר קיימה כמה פרויקטים, מוצלחים לדבריה, ברמה המקומית וברמה הארצית. אחד הפרויקטים הראשונים נעשה בשיתוף עם עיריית כפר סבא. "בעירייה החליטו לבנות תוכנית אב לפנאי בתהליך שיתופי עם התושבים", אומר אלון. "קיבלנו את המשימה, כשהאתגר היה לפרוץ את גבולות התהליך המצומצם שאף אחד לא יודע עליו. הרצנו הקלטה טלפונית של ראש העיר ל-7,000 משקי בית, שאפשרה המשך מעבר למוקד מאוייש לצורך מסירות תגובה. בכל אירועי הקיץ היה דוכן שלנו, וראש העיר ביקש לסמס תגובה לשאלות שהצגנו. היו אלפי תושבים באירועים, ורבים מהם סימסו. פנינו בסמס ישירות להורים שהיו להם ילדים בחוגים של העירייה"

אחת התובנות שהתקבלו בהליך היא שהציבור מעוניין בפעילות עירונית נרחבת ברחובות ובשטחים פתוחים, ולא רק במבנים סגורים של העירייה. "זה לא משהו שאנשים אמרו ככה. אבל כשמישהו אומר 'אני רוצה קונצרט', ומישהו אחר 'אני רוצה הפנינג בפארק', אתה מבין שהעירייה לא מנצלת את התשתיות הפתוחות שלה", אומר אלון.

ברמה הארצית הובילה החברה את פרויקט עגול ירוק הממשלתי. "הממשלה החליטה שהתוכנית הלאומית לצמיחה ירוקה תפותח בהליך שיתופי", מספר אלון. "זו תוכנית רחבה שנוגעת בחלקים גדולים מהמשק, ואנחנו הגוף שהפעיל את תהליך ההיוועצות. בתהליך עשינו שורה של שולחנות עגולים, והשתתפנו בוועידה לצמיחה ירוקה של "כלכליסט" במהלכה הקהל יכול היה לתרום להליך קבלת ההחלטות. בכל הוועידה היו מסכים שהציגו תגובות של אנשים לשאלה איך לקדם צמיחה ירוקה, ועובדים שלנו הסתובבו עם אייפדים בקהל ושאלו שאלות. אנחנו גם יודעים מי הגיע לכנס ויכולים לפנות אליו לקבלת תגובות נוספות בסמס ובאימייל".

אבל גם לפלטפורמה זו יש את הבעיות שלה. "החיסרון של המערכת הוא שהיא מאוד ממוקדת", אומרת שוורץ אלטשולר. "היא פונה לאנשים מסוימים, תושבי שכונה ציבורית, ואין כל כך דיון בין האנשים".

ישראל מאוד מתקדמת מבחינה טכנולוגית. למה בתחום השתתפות הציבור אנחנו בפיגור גדול לעומת מדינות אחרות?
"קונספציה. אצלנו, כל מה שקשור לביטחון הוא שושו. יש תרבות ומסורת של עבודה מאחורי דלתות סגורות. יוזמות של שיתוף ציבור קיימות בארה"ב יותר מ-50 שנה, בהצלחה כזו או אחרת, אבל הן קיימות. אלו דברים שאין כאן, התרבות המפא"יניקית לא אפשרה את זה. יש עניין של סדרי עדיפויות. במדינת ישראל, הקשר עם האזרח, חשיבה ביחד עם האזרחים, לא נמצאים גבוה בסדר העדיפויות. צריך לפעול מכל הכיוונים. ליצור לחץ מלמטה ולנסות לשכנע את השלטון. זה עניין תרבותי.

"יש גם את היבט המשאבים: אובמה השקיע מיליונים ביוזמות השתתפות הציבור שלו. במדינת ישראל זה אף פעם לא היה למעלה בסדרי עדיפויות. אם בתי חולים לא מקבלים עדיפות גבוהה, ואם חינוך לא מקבל עדיפות גבוהה, זה עוד למטה מאלו. אפשר לדבר הרבה על טכנולוגיה, אבל כל עוד אין השקעת משאבים מתאימה, שום דבר לא מתקדם".

שוורץ אלטשולר. "כל עוד אין השקעת משאבים מתאימה, שום דבר לא מתקדם". צילום: נועם מושקוביץ' / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

פוקוס על: מחלקת ייעוץ וחקיקה – הגוף שמאחורי הצעות החוק שמשפיעות על כולנו

אם רוצים לערב את הציבור בהליכי קבלת החלטות, צריך לעשות את זה באמצעות שילובו בהליכי ניסוח הצעות חוק. ואם רוצים לעשות את זה בצורה יעילה ואפקטיבית, צריך להתחיל במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. "הצעות החוק המשמעותיות, אלו שמשפיעות על איכות החיים שלנו מתגבשות בוועדת השרים לחקיקה. והמחלקה היא זו שמכינה, מנסחת ומציגה אותן לוועדה", אומרת ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר.

כיום, באתר המחלקה, קיימים הליכי השתתפות ציבור, אך ברמה בסיסית מאוד. "זה נחמד שהם מראים הצעות חוק שעומדות לדיון ושאפשר לשלוח תגובה. הבעיה אי אפשר לראות תגובות של אחרים, היא אפשר להצביע בעד תגובות או נגד, אין אפשרות לנהל דיון. אתה לא יודע אם מישהו קרה את התגובה, כמה שלחו תגובות".

גם הכלים הקיימים לוקים בחסר. הצעות החוק מוגשות רק בפורמט doc. הדורש הורדתן למחשב והרצת תוכנה – אין אפשרות לצפות בהן באתר עצמו. חמור מכך: לא ניתן להגיב להצעות החוק באמצעות כרום, הדפדפן הפופולרי בעולם, או ממחשבי מק או פלטפורמות מובייל, ובכל מקרה יש צורך בהתקנת סרגל כלים מיוחד על המחשב. לא בדיוק הליך השתתפות קל ונטול חיכוכים.

רוצים להשתתף? תורידו תוסף. צילום מסך: אתר משרד המשפטים

הפתרון של שוורץ אלטשולר: לפתח פלטפורמה שתאפשר הנגשה של הצעות חוק והגבה עליהן, בדומה לפרויקטים בחו"ל דוגמת Regulation Room של אוניברסיטת קורנל. "יש מחקרים שמראים שאנשים, חכמים ככל שיהיו, מסוגלים לקרוא טקסטים רק ברמה של תחילת תיכון", היא אומרת. "שפה משפטית או שפה גבוהה מהוות חסם בפני השתתפות. מה שצריך לעשות זה לחייב כל משרד ממשלתי להנגיש לפחות חלק מהצעות החוק שלו: לחלק אותן לחלקים נוחים לקריאה, 'לתרגם' לשפה יותר בהירה ופשוטה, ולהוסיף דברי הסבר ומילון מונחים. זה יאפשר לציבור להבין במה מדובר".

השלב הבא הוא להזמין את הציבור להגיב, הן בפנייה כללית והן בפנייה ממוקדת לבעלי עניין, ולספק כלים המאפשרים להגיב באופן ממוקד לחלקים מסוימים, להצביע עליהם, ולקבל עדכונים על התקדמות הליכי החקיקה וההתייחסות לתגובה. צריך גם, אומרת שוורץ אלטשולר, לחנך את ציבור המגיבים: "יש צורך להסביר איך עובד הליך חקיקה, מה לעשות כדי שהתגובות יהיו יעילות. לא כל הערה היא בעלת ערך, ואנשים צריכים לדעת איך להגיב".

2 thoughts on “ישראל הפתוחה, חלק ג': השתתפות ציבור – איך להתגבר על תרבות של עבודה מאחורי דלתות סגורות?”

השאר תגובה