ישראל הפתוחה, חלק ב': התקציב – "הציבור לא מבין. אם נפתח את התקציב הוא יספר סיפורים"

זוהי הכתבה השנייה בסדרת הכתבות על מצב הממשל הפתוח בישראל, שמתפרסמות לראשונה כאן בבלוג. הכתבה עוסקת בנושא רב החשיבות של המאבקים שניהלו גורמים שונים לפתיחת תקציב המדינה.

הכתבה הקודמת בחנה את סוגיית השקיפות של גופי ממשל בישראל, אבן יסוד במערך ממשל פתוח. הכתבות הבאות בסדרה יעסקו ביוזמות השתתפות הציבור שמקיימים גופי הממשל בישראל; במצב הממשל הפתוח ברשויות המקומיות; ובמפתחים שפועלים בתחום הממשל הפתוח, ובתנאים הבלתי-אפשריים עמם הם מתמודדים.

הכתבה נכתבה בשיתוף עם תומר אביטל, כתב "כלכליסט" בכנסת, והיא מפורסמת כאן באישורו.

————————————–

"חשיפת תקציבים יכולה לגרום נזק פוליטי לאנשים"

באחת הסצנות המפורסמות בסרט "הרשת החברתית" יושב מארק צוקרברג (אותו מגלם השחקן ג'סי אייזנברג) מול המחשב ושולף תמונות סטודנטיות מאתרי הבתים השונים בהרווארד כדי לבנות את Facemash, הפרויקט שקדם לפייסבוק. כל אתר בנוי בצורה אחרת, ודורש טקטיקה שונה על מנת לשלוף את התמונות: כאן קוד פשוט שסורק כל עמוד, שם ניצול פרצת אבטחה כדי לעקוף דרישת סיסמה, קצת תכנות זריז, טיפה לשנות את הקוד של אתר היעד, ובעיקר הרבה מילים של מתכנתים.

ככה, פחות או יותר, הרגיש אדם קריב מהסדנא לידע ציבורי כשהחל לעבוד על אתר התקציב הפתוח ויצא בחיפוש אחרי נתוני התקציב השונים שמאוחסנים באתרי הממשלה. "אם רוצים למצוא נתונים מלאים לכל סעיף, כולל גם כמה שנים אחורה, צריך לחפור בהרבה קבצים", הוא מספר. "חלקם קבצי אקסל, אחרים קבצי טקסט או PDF. הסעיפים הרבים מחולקים בין קבצים שונים שמאוחסנים באתרים של כמה גופי ממשלה.

"אם רוצים לדעת מה היה התקציב של שירות הכבאות בשנה כלשהי, צריך לחפש בין כמה קבצים שכל אחד מהם בפורמט אחרת ומאוחסן במאגר מידע אחר, וגם המספרים לא תואמים תמיד אחד את השני. ואם אתה מחפש 'כבאות' בתוך הקובץ, יש לך 30 סעיפים שלא ברור מה קשור ומה לא. זו משימה סיזיפית. הנתונים פורסמו באופן שיהיה קשה מאוד להגיע אליהם, ואין שום דרך לעלעל בנתונים. כתבתי הרבה קוד שעובר על סוגי הקבצים השונים ומנתח אותם ומרכז במקום אחד".

וגם כשכבר רוכזו הקבצים המתאימים וחולצו מהם הנתונים עדיין נתגלו בעיות: "יש הרבה שגיאות כתיב. בקובץ של אחת השנים היה באג שגרם לכל המופעים של האות אל"ף להתחלף בפסיקים. יש סעיף של מערכות GIS, שבשנים מסוימות התחלף למערכת SIG, ו'מוכנות לשנת 2000' הפכה 'מוכנות לשנת 0002'. אותיות עבריות התחלפו באותיות אנגליות משום מה. חלק מהעבודה עבודה ידנית של סידור המידע".

קריב. "הממשלה לא אוהבת לפרט את מה שהיא עושה". צילום: אריאל בשור / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

אחד הסודות השמורים במדינה

תקציב המדינה הוא היסוד החשוב ביותר לכל הפעילות של המנגנון הממשלתי בישראל. שם נקבעים סדרי העדיפויות של הממשלה, האמיתיים, לא אלו שמוצהרים בתקשורת; שם יוצאות לפועל או נגנזות ונעלמות תוכניות פעולה שונות; משם מתחילות כל הרפורמות, הטובות והרעות. ממשל פתוח מבוסס, בראש ובראשונה, על שקיפות ועל השתתפות ציבור. אם אין שקיפות מלאה של תקציב המדינה, אם לאזרח הפשוט אין יכולת לדעת מה עושים בדיוק עם כספי המסים שלו, אין לו שום כלים לבקר את הממשלה על מעשיה, לתקוף ולהשפיע על החלטותיה.

אבל במאבקים לקידום הממשל הפתוח בישראל, הקרב על פתיחת התקציב היה אחד הקשים והמתישים. "מה הבעיה בתקציב?" שואלת ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, ועונה: "שככל שהוא יותר סגור ואתה פחות יכול לחפש בפנים, אתה לא יודע כמה כסף הלך באמת להתנחלויות. אי-אפשר לדעת כמה כסף הוקצה לעולים מאתיופיה, כי הוא מחולק בין התקציבים של משרדי החינוך, הרווחה וכו'. אנחנו גם לא יודעים שיש הרבה כסף שלא נוצל ומה עשו איתו, איזה משרדים קיבלו תקציב, בסוף לא השתמשו בו".

ולכן, שלא במקרה, תקציב המדינה האמיתי והמלא במשך שנים היה בפועל אחד הסודות השמורים של מדינת הישראל. מה הייתה המשמעות האמיתית של הקצבת 4 מיליארד דולר למשרד הרווחה? מה באמת נעשה עם 1.3 מיליארד הדולר שהוקצבו למשרד החוץ בסעיף "ייצוג המדינה בחו"ל"? רק פקידי האוצר ידעו, כנראה, את כל התשובות. השאר, הציבור ואף הח"כים, ניזונו בעיקר מספינים, ספקולציות ושמועות.

"הממשלה לא כל כך אוהבת לחשוף לפרט פרטים את מה שהיא עושה, ויש לזה התנגדות בתוך הממשלה", אומר קריב. "אתה יכול לגרום נזק פוליטי לאנשים מסוימים אם אתה חושף תקציבים. המס על הדלק, לדוגמה, אפשר לראות בתקציב הפתוח שהוא זינק בעשור האחרון פי שניים מבחינת הסכומים שנכנסים לאוצר. זה נתון שייתכן שהאוצר לא רוצה שיתפרסם, כי אז תבוא דרישה להוריד את המס פי שניים. יש דברים שגורמים פוליטיים לא רוצים שיחשפו כי זה לא נעים להם. באישור תקציב המדינה אפילו לח"כים לא מעבירים את כל פרטי התקציב. לדברי האוצר, הסיבה היא שזה מקשה מאוד על אישורו כי מתחילים לשאול שאלות".

השר הממונה על שיפור השירות לציבור, מיכאל איתן, מוסיף: "זה לא חוכמה לשחרר נתונים אינסופיים. ממשל פתוח, ברמה העקרונית, מדבר על כך שתבין את מה שנותנים לך; שמתוך אלפי פריטי מידע תוכל לקבל מסקנות בלי לקרוא כל אחד מהם. אם יש השוואה לאורך שנים של ביצוע מול תקציב, זה דבר שנותן תובנות הרבה יותר גדולות. את זה לא רוצים לתת לנו כל כך מהר, כי מפחדים שאם יהיו תובנות רבות מדי, זה עלול לגרום לכל מיני בעיות".

שוורץ אלטשולר. "מפחדים מפורנוגרפיה של מספרים". צילום: נועם מושקוביץ' / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

באוצר רצו לתת רק ארגז של מסמכים

סיפורו של התקציב הפתוח התחיל בסוף 2010, בימים שאחרי שריפת הענק בכרמל. קריב ועמיתיו בסדנא לידע ציבורי עקבו בעניין אחרי האשמות השונות שהטיחו גורמים שונים זה בזה, והחליטו לנסות ולבדוק מי באמת אחראי למחדל. "הדבר הראשון שגילינו הוא שבדיוק שנה לפני השריפה התקיים דיון של ועדת הפנים של הכנסת, שמשתתפים בו טענו שיש מגמה של האוצר לייבש את שירותי הכבאות כדי לכפות רפורמה", הוא מספר. "אחד המשתתפים אפילו אמר שרק מחכים שיקרה אסון כדי שיוכלו לכפות אותה.

"אף אחד לא שם לב לישיבה, וכשגילינו את פרוטוקול הדיון אמרנו, 'בואו נמצא את התקציב ונראה מה באמת קרה'. כשהתחלנו לחפש את התקציב חשכו עינינו: גילינו שהתקציב אמנם פורסם ברשת, אך זה זה היה באופן שלא אפשר לאף אדם מן השורה לחקור לתוכו. התקציב הוא בסופו של דבר מסמך חשבונאי, הוא מחולק לסעיפים, סעיפי משנה, תוכניות פעולה ותקנות, ולכל אחד מהסעיפים יש ערכי ברוטו ונטו, וערכים שמתארים את התקציב המתוכנן, התקציב שאושר והתקציב שבוצע. היינו צריכים לגייס כלכלנים כדי להבין מה כתוב שם. זה מסמך קשה לעיכול".

בעוד צוות התקציב הפתוח נאבק באתרי הממשלה על מנת לרכז את נתוני התקציב משנים עברו, השר איתן יצא לקרב משלו: לשחרר את נתוני התקציב לשנים 2012-2011. "פניתי בהתחלה לממשל זמין, שאמרו שהם לא יכולים לבצע את המשימה כי מדובר במידע שצריך להגיע מאגף התקציבים", הוא מספר. "אז היו פגישות עם אנשי אגף התקציבים, ולא הצלחתי לקדם הסכמות לקדם את שחרור המידע.

"הדרישה שלנו הייתה לפרסם את התקציב עד רמת התקנות (רמת הפירוט הממוקדת ביותר שמופיעה בספר התקציב. הח"כים עצמם קיבלו אז את התקציב ברמת פירוט נמוכה יותר; ע"כ), ולאפשר עיבוד של הנתונים בצורות שונות, כדי שאפשר יהיה לבצע השוואות. חופש מידע זה לא רק לשפוך מידע, אלא להציג אותו בצורה שהקורא יכול לקבל תובנות. על זה היה הוויכוח. הם דחו אותנו בטענות שהציבור לא יבין, שיהיה קשה להסביר, שזה מסוכן ושמידע ישתבש".

גורם שנכח באותה פגישה סיפר על שהתחולל בה: "איתן ביקש את פרטי התקציב בפורמט פתוח. רכזת בכירה באגף התקציבים אמרה שהם לא מוכנים לתת כלום. הוא אמר: 'אבל זה שלי'. אנשי האוצר ענו: 'לא. אתם רוצים? קחו PDF או את הספרים'. תכנון תקציבי לשנה תופס ארגז ענק. PDF לא שווה כלום. זה קובץ שמגביל את השימוש החוזר במידע, אי-אפשר לחלץ ממנו נתונים".

הפורמט בו הסכים משרד האוצר לשחרר את תקציב המדינה. צילום: מיקי אלון / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

לא במקרה האוצר היה בין המתנגדים המובילים לפתיחת התקציב. "התפיסה שלהם היא שאנשים לא מבינים, שהם יעשו פורנוגרפיה של מספרים", אומרת שוורץ אלטשולר. "זו תפיסה שאומרה שהחוכמה נמצאת אצלנו, הציבור לא מבין, ואם נפתח לו הוא יספר סיפורים אחרים. ואני שואלת: זו ההערכה שיש לכם אליי, או אל כל המשפטנים והכלכלנים בישראל, אפילו אל הציבור הרחב?"

בצר לו, נאלץ איתן לפנות לערכאות גבהות יותר: "פנינו לשר האוצר יובל שטייניץ וביקשנו את ההתערבות שלו מול אגף התקציבים על מנת לשחרר את התקציב. הוא הסכים לסייע, ואמר שאנחנו נקבל את התקציב. אבל גם אחרי שהוא התערב זה לא הלך חלק. נכנסו לעוד דיונים עם אגף התקציבים, עד שבסוף אודי ניצן (ראש אגף התקציבים דאז; ע"כ) התערב ושיחרר את החומר".

גורם המעורה בנושא מביא גרסה אחרת להשתלשלות האירועים: "באותה תקופה היה את הבג"ץ של עיר לכולנו נגד עיריית תל אביב בדרישה לשחרר את תקציב העירייה בפורמט פתוח, ובית המשפט חייב לתת את הקבצים. באוצר הבינו שזה לא יעמוד כנראה בבית המשפט, ונתנו את הקבצים של התקציב וגם את חוק ההסדרים".

איתן קיבל את מבוקשו: התקציב המלא, בפירוט עד רמת התקנות, בקבצי אקסל הניתנים לעיבוד. בשלב זה חבר השר אל אנשי הסדנא לידע ציבורי, שהשתמשו בקבצים שסיפק להם על מנת להשלים את בניית אתר התקציב הפתוח. אבל כאן לא הסתיימו התלאות. "הם (הממשלה והאוצר; ע"כ), לא היו מוכנים לעלות את האתר שנבנה על שרת של ממשל זמין, כדי שלא יראה כאילו הם אחראים לתצוגה של המידע שעובר דרך יזמים פרטיים", מספר איתן. "אז הייתי צריך מהתקציב של המשרד שלי לשכור שרת פרטי".

איתן. שכר שרת מתקציבו הפרטי. צילום: תומי הרפז / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

"הממשלה, לא בראש שלה לתת את השירות המינימלי הזה"

כיום אתר התקציב הפתוח פעיל תחת כתובת אינטרנט של gov.il, ובראשו מופיע אף הלוגו של פורטל המידע הממשלתי, אבל בפועל הוא עדיין רץ על שרת שמממן איתן מתקציב לשכתו והכתובת היא התחכמות: זוהי למעשה תת-כתובת של כתובת אתרו של השר לשיפור השירות לציבור, ולא כתובת שהוקצתה במיוחד לתקציב הפתוח.

"אני מסתכל על עצמי כמו פרטיזן: אני נלחם, הממשלה נותנת לי את המעט בשביל להילחם, אבל לא מכירה בי, לא מכניסה אותי בדלת הראשית", מסביר איתן. "למה הממשלה לא עושה את זה? כי הממשלה, עובדה, לא בראש שלה לתת את השירות המינימלי הזה לציבור – להעביר לו את המידע בצורה פשוטה ובת-ניתוח. זה הולך בקשיים. אז באה יוזמה פרטית, והיה במקרה שר שמאוד אוהד את הרעיונות האלו".

באתר כיום מוצג ספר התקציב המלא, עם סעיפים מפורטים, ויכולת לצפות בגרפים המציגים את חלקו היחסי של כל סעיף בעוגת התקציב ואת תנודתו לאורך השנים (עם אפשרות להתאמה לאינפלציה), ולהשוות בין התקציב שאושר לסכום שהועבר בפועל. אבל אזרח מהשורה יתקשה עדיין להפיק תובנות משמעותיות, למרות ההצגה הפשוטה של הנתונים. "לא בטוח שאזרח פשוט שלא מכיר את התנהלות האוצר יכול להבין מה קורה", מודה קריב. "יש כל מיני סיבות – למשל שמספרים התתי-סעיפים משתנים משנה לשנה, או יחידות עוברות בין משרדים. אז לא תמיד אפשר לעקוב אחרי תקצוב לאורך השנים. אם התקבלה החלטת ממשלה להקצות 800 מיליון שקל על פני חמש שנים לקהילה האתיופיות, לי בתור אזרח אין לך דרך לדעת אם הכסף הוקצה בפועל".

אבל בישראל לא חסרים גופים שיכולים לדעת את זה, ובקרוב צפויה לעלות גרסה חדשה של אתר התקציב הפתוח, שתאפשר לאותם גופים לחלוק את התובנות שהפיקו מהשימוש באתר עם הציבור הרחב. "הדרך לעשות את זה היא לקבץ סעיפים רלוונטיים ממשרדים שונים, לצבוע ולהבליט אותם החוצה", אומר קריב. "נאפשר לגופים שיודעים לעשות את המחקר הזה – לא בהכרח עמותות, אלו יכולים להיות גם אגפים במשרדי ממשלה – לסמן סעיפים ולהראות איך התקציב עובד. המטרה היא לייצר שוק רעיונות, שיאפשר לאותם גופים לחלוק ולשתף תובנות שלהם מהתקציב. ארגונים יוכלו להציג מספרים שימחישו כמה המדינה משקיעה בסך הכול ברווחה או בחינוך. זה משהו מעניין שיעשיר את השיח הציבורי".

פוקוס על: העברות תקציביות – התקציב האמיתי נסגר הרבה אחרי שנגמרים הדיונים בכנסת

בתחילת מרץ אישרה ועדת הכספים קובץ העברות תקציביות ענקיות באורך של כ-150 עמודים. כשבע מיליארד שקלים שינו את יעדם התקציבי לאחר דיון בן שעה ורבע.

למעשה תקציב המדינה שמאושר מדי שנה או שנתיים הינו טיוטה בלבד. לאורך השנה מכינים פקידי האוצר ללא הרף "התאמות תקציביות", שבמסגרתן מועברים מיליוני שקלים בין המשרדים. לרשות הח"כים – הגורם המפקח על הקצאת וביצוע התקציב – עומדות שעות ספורות לבחון את ההקצאה המחודשת של המשאבים. ההעברות מגיעות לכנסת בגרסה קשיחה, וזוכות לאישור רק מתוך התגייסות קואליציונית שכופה האוצר. בנוסף ההעברות מתאיידות מייד לאחר מכן, כך שלא ניתן לבצע מעקב ובקרה לאורך השנה.

הח"כים היחידים שנוטים להתלונן, כצפוי, הינם חברי ועדת הכספים מהאופוזיציה. באחד המקרים תבעה ח"כ רוחמה אברהם מהיועץ המשפטי של הכנסת, איל ינון, לפרסם חוות דעת שתשפוט את תקינות המהלך. ינון השיב שאותו "דיון בעל השפעה מהותית על סדרי העדיפויות בתקציב, ארך כשעה ורבע בלבד, בהיעדרם של שר האוצר ושרים אחרים הנוגעים בדבר כגון שר הביטחון.. הדיון פגע ביכולתם של חברי הכנסת לממש באופן ראוי את אחד התפקידים המרכזיים של הכנסת והוועדה והוא פיקוח על תקציב המדינה".

אלא שהמצב עומד להשתנות. הסדנא לידע הציבורי פועלת בימים אלו במרץ מאחורי הקלעים לשדרג את המנגנון, ובחודשים האחרונים לקחו על עצמם חברי הקבוצה את פרויקט הנגשת ההעברות התקציביות. "הסיפור התחיל כשפקיד ממשלתי סיפר לי שהתקציב משתנה לאורך השנה במיליארדי שקלים. כשרצינו לבדוק מה עובר ולמפות אותו גילינו שזה לא זמין ברשת", מספר מנכ"ל העמותה, יובל אדמון. "פנינו לאוצר והם אמרו 'נחזור אלייך'. לאחר מכן פנינו לוועדת הכספים שם סיפרו לנו שהם מקבלים עותקים קשיחים של ההעברות, לעיתים באותו יום. הכנסת מעבירה סכומי עתק שכוללים מאות ההעברות מדי כמה ימים – בלי התעמקות".

כשפעילי הסדנה ביקשו מהוועדה את מסמכי ההעברות-עבר הפ הופנו לארכיון. "בתהליך עקום לחלוטין", מספר אדמון, "צילמנו דף-דף, חלק באייפון, ואספנו אלפיים מסמכים של 2011 בלבד".

אדמון (מימין). "צילמנו דף-דף, חלק באייפון". צילום: אריאל בשור / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

פעילי העמותה התגייסו למאמץ. עמית צור, מתנדב בסדנא ומתכנת בחברת סטארט אפ לקח יום חופש מהעבודה, נסע לכנסת וסייע בסריקות 700 דפים. "זה נראה לי מטרה ראויה, זה חלק מהפאזל שאנו מנסים להרכיב להנגשת המידע", הוא מסביר. "אני אפילו לא מבין את התוכן, אבל אני רואה שלאנשים מסוימים זה מתחבר והם עושים עם המידע דברים מדהימים". מתנדב אחר הביא את אביה של אשתו ליום התנדבות.

"אגב המסמכים מודפסים במדפסות המיושנות ביותר שאני מכיר", מתרעם אדמון. "עם זאת רואים שזה פלט של מערכת ממוחשבת. כלומר, האוצר יכול היה להעביר לנו קבצים".

בהתכתבויות של חברי הקבוצה ניתן למצוא משפטים כמו "מעניין, 27/12/2010:  העברת 3.729 מיליון שקל מסעיף 67 לסעיף 24 לצורך מימון הפעילות השוטפת של המשרד (משרד הבריאות, מספר פניה 1004 ל-1006, 1014 עד 1017, 1000) למה לא מפורט בדיוק מה המשרד צריך? תקציב המשרד לא גדול דיו (23 מיליארד שקל)?"

או: "העברת 30.563 מיליון שקל מסעיף 47 רזרבה כלית לסעיף 20 חינוך בהתאם לסעיף 12  (א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985 – עבור המגזר הדרוזי, הצ'רקסי, והבדואי בצפון על מנת לאפשר חתימת הסכם דו שנתי הכול מתן שעות הוראה למורים המתגברים למידה לבחינות הבגרות, בהתאם להחלטת הממשלה 412 ו-413 מיום 31 באוגוסט 2006. (מספר פניה לוועדה 1021, 1022) אני לא מצאתי באתר הממשלה את ההחלטה הזו".

וגם: "28/12/2010 העברת 4.00 מיליון שקל מסעיף תשלום ריבית – לתקצוב חידוש מבנים במערכת החינוך (מספר פניה לוועדה 1025, 1026) אין פירוט של איזה מבנים".

כעת ממירים בעמותה את הקבצים לפורמט PDF ובהמשך יקשרו אותם לפרוטוקולים של אותם דיונים בוועדת הכספים. במקביל, אחד הרעיונות שמתגלגלים הוא לתרגם את ההעברות לסרט בן ארבע דקות שיראה כיצד תקציב 2011 השתנה לאורך השנה, מה ירד ומה עלה, ושינויים בעקבות המחאה.

מכיוון שמדובר בכמות מידע אדירה, בעמותה שוקלים להעלות את כל הקבצים לרשת ולגייס את חוכמת ההמון לניתוחם. אדמון: "זו אמירה שתדחוק את האוצר לעשות זאת בעצמו. אין סיבה שלא יקרה הדבר הבא: כל שבוע לפני הישיבה של ועדת הכספים יועלו לאתר הוועדה ההעברות בצורה מפורטת. הח"כים יוכלו להתייעץ עם מומחים במקום להיות חותמת גומי. אם האוצר יעלה את כל המידע גם רטרואקטיבית, פעילים יוכלו לנתח את ההעברות ולהתריע לפני העברות בעייתיות. זה גם יחייב את האוצר לנמק טוב יותר את ההעברות. הח"כים לא יירצו ליפול בפח כשכל הציבור מסתכל עליהם".

ישראל הפתוחה, חלק א': שקיפות – במשרדי הממשלה עדיין סבורים שמידע הוא לא לאזרחים

לפני כשבועיים התפרסם ב"כלכליסט" פרויקט שיזמתי בנושא מצב הממשל הפתוח בישראל. היה זה פרויקט נרחב, שהתפרס על פני שישה עמודים נטו, וכלל שלושה חלקים: טקסט מקדים ופרשני על מה זה ממשל פתוח ולמה הוא חשוב לציבור; סקירה של הבטים שונים בנושא יישום הממשל הפתוח בישראל; וראיון עם סמנכ"ל הטכנולוגיות של סיאטל, שאחראי להפיכתה לעיר הפתוחה בארה"ב.

הפרויקט מבוסס על עשרות שעות תחקיר ומספר רב של ראיונות מקיפים עם הגורמים החשובים בתחום. למרות ההיקף הרב שניתן ב"כלכליסט" לפרויקט, מטבע הדברים ניתן היה להביא לידי ביטוי בעיתון רק פרומיל מהמידע הרב שנאסף ומההבטים הרבים של יישום הממשל הפתוח בישראל. נושאים רבים לא זכו להגיע לדפוס, או שנדונו בהיקף מצומצם יחסית.

לפיכך, בשבועות הקרובים אפרסם כאן בבלוג את כתבות התחקיר המלאות שמתוכן הורכב הפרויקט. מדובר בכתבות ארוכות יחסית, אך מעניינות ומרתקות. הן סוקרות בפירוט שאינו אפשרי בדפוס את מצבו על הממשל הפתוח בישראל בהבטים השונים, ומורכבות כמעט כולן מחומרים שלא הופיעו בפרויקט שבעיתון.

למיטב ידיעתי, זוהי הפעם הראשונה שבה מתפרסמת בבלוג ישראלי סדרת תחקירים עיתונאיים מקורית ומעמיקה שכזו, ואני מקווה שהפרסומים כאן יעוררו עניין ויוסיפו לאימפקט שכבר היה לפרסום המקורי ב"כלכליסט". הכתבה הראשונה שמובאת מיד עוסקת בנושא רב החשיבות של השקיפות השלטונית ויישום חוק חופש המידע בישראל. הכתבות הבאות יעסקו במאבקים לפתיחת תקציב המדינה; ביוזמות השתתפות הציבור הקיימות בישראל; במצב הממשל הפתוח ברשויות המקומיות; ובקשיים שניצבים בפני מפתחים שפועלים בתחום.

—————————————————-

"גם אם תבקשו אלף פעמים אני אעשה את מה שאני יכול כדי לא לתת לכם"

במדינה שבה מרבית ההורים עדיין נוהגים לבצע מילה בילדיהם והם בני שמונה ימים בלבד, אך טבעי הוא שלא יהיה דבר קל יותר מלצפות ברשימת המוהלים שהתרשלו בתפקידם. זה מה שחשבו גם בתנועה לחופש המידע, לפני שפנו לרבנות הראשית בבקשה לקבל את הרשימה.

 "הם סירבו, בטיעון של פגיעה בפרטיות", מספרת מנכ"לית העמותה, אלונה וינוגרד. "הגשנו עתירה לבית המשפט. זכינו, אבל הרבנות לא הגישה את הרשימה. פנינו שוב לבית המשפט, שהוציא החלטה של ביזיון בית המשפט, והם הגישו רק רשימה חלקית. אחרי שנה ביקשנו רשימה מעודכנת, והם עוד פעם אמרו לא. הגשנו עוד עתירה, עוד פעם זכינו, ועוד פעם לא העבירו את הרשימה. הם פשוט מצפצפים על ההחלטות".

וינוגרד. "מצפצפים על ההחלטות". צילום: אוראל כהן / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

מאבקים הרבים שמנהלת העמותה מול משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים בניסיון לזכות בפיסת מידע זו או אחרת, כולם סביב הניסיון ליישם בפועל את חוק חופש המידע, מהווים עדות כואבת לנחשלות של השקיפות הממשלתית בישראל – שקיפות, שאמורה להיות היסוד בכל יוזמת ממשל פתוח.

"ממשל פתוח מבוסס על ארבעה פרמטרים, שכשהם מתקיימים אז הדמוקרטיה מתקיימת בצורה ראויה נכונה", אומרת וינוגרד. "הראשון שבהם הוא שקיפות ודיווחיות, ולצידו שיתוף הציבור, אחריותיות וקידום טכנולוגיות מתקדמות. אור השמש הוא מהחטא הטוב ביותר. גוף שנתון לביקורת פועל בצורה טובה יותר. גוף שפועל במחשכים, בהכרח יש בו אי-סדרים. ברגע שצריך לתת דין וחשבון, גוף יתנהל אחרת".

"מחסום על מידע עוצר את כלכלת ישראל"

מיכאל (מיקי) איתן, השר הממונה על שיפור השירות לציבור, הוא הגורם הממשלתי המוביל בקידום יוזמות שקיפות וממשל פתוח. לדבריו, החשיבות בשקיפות ושחרור מידע שלטוני חשובה לא רק לשיפור הממשל, אלא גם לפעילות הכלכלית במשק. "כלכלת המידע הופכת להיות כלכלה בעלת עוצמה אדירה. כל אחד ששם מחסום על מידע עוצר את כלכלת ישראל וגורם לה נזק גדול. ברגע שחוסמים מידע לגיטימי, פוגעים באינטרסים הכלכליים ובדמוקרטיה של מדינת ישראל. תנו למידע להיות חופשי ולזרום. תנו לאנשים לעשות בו מה שהם רוצים. הם יעשירו אותו, יפתחו אפליקציות. זה נעשה במקומות אחרים, ויכול להיעשות גם אצלנו".

איתן. "תנו למידע להיות חופשי". צילום: תומי הרפז / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

אבל נכון להיום, הממשל בישראל רחוק מרמת מהשקיפות והנגשת המידע הרצויה. "יש שתי אסכולות במדינת ישראל", אומרת ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. "יש את אלו שנורא נורא אכפת להם, ויש את אלו שאומרים, 'המידע הוא כוח, הוא שלי, אני מניסטריון של מידע, וגם אם תבקשו אלף פעמים אני אעשה את מה שאני יכול כדי לא לתת לכם אותו'".

שוורץ אלטשולר, שכתבה את הספר על ממשל פתוח בישראל (זה לא ביטוי: מחקרה המקיף בנושא התפרסם בתחילת השנה), מעריכה שכרגע האסכולה השנייה היא הבולטת יותר. "אנחנו נמצאים בשלב התחלתי, שלא לומר מקדמי. יש כבר פרויקטים, כמו הנגשת התקציב שהוא צעד ענק קדימה, יש חובה לכל משרד ממשלתי להחזיק אתר אינטרנט. אבל אפילו בזה לא כולם עומדים".

וינוגרד מוסיפה: "אם אתה הולך לממונה חופש מידע בגוף ממשלתי ומבקש מידע, הוא קודם כל חושב למה לא להוציא אותו. למעלה מ-90% מהבקשות הראשונות שלנו נענות בשלילה. אין הבנה שהמידע הוא קניין של הציבור. בכנס שהנחיתי לפני כמה זמן, בא אליי מישהו ואמר לי, 'תדעי לך שכשבקשה שלך מגיעה לממונה על חופש המידע במשרד כלשהו, הוא אוטומטית מעביר אותה לתחתית הערימה'. זה מראה לי שברמה הפקידותית יש חוסר הבנה לגבי המהות למי שייך המידע".

"אין אחריות, אין תשובות"

הסיבה למצב זה קשורה, בין השאר, לאופן שבו יושם חוק חופש המידע בישראל. "בבריטניה, לפני כניסת חוק דומה לתוקף, ביצעו היערכות רוחבית מקיפה בת כמה שנים שכללת יצירת תשתיות והעברת הדרכות לעובדי המדינה", אומרת עו"ד רבקי דב"ש, מנהלת יחידת חופש המידע במשרד המשפטים שמוקמת בימים אלו. "בישראל, החוק במובנים מסוימים נכפה על הממשל. לא נערכו אליו מספיק והתחילו ללמוד אותו תוך כדי הליכה, בלי לדעת מה המשאבים הכרכוים ביישומו".

היחידה בראשה עומדת דב"ש, שנכנסה לתפקידה לפני כשלושה חודשים, הוקמה ביוזמה משותפת של השר איתן ושל מנכ"ל משרד המשפטים, ד"ר גיא רוטקופף. בחודשים אלו, בעבודה קשה ומאומצת ("יש חסר בנתונים"), הצליחה דב"ש לגבש תמונה זהירה של מצב יישום חוק חופש המידע במשרדי ממשלה ויחידות סמך: "מהנתונים שאספתי מדובר על כ-4,000 בקשות בשנה. כשני שליש מהן נענות בחיוב, והשליש הנוסף בסירוב או בסירוב חלקי. 75% מהבקשות נענות בזמן, לחיוב או לשלילה, כלומר תוך 30 יום".

הנתונים היבשים הם רק חלק מהתמונה. מאמציה של וינוגרד להביא לפרסום דו"חות ונתונים שונים הפגישו אותו עם הצד האיזוטרי והביזארי של הביורוקרטיה הממשלתית. "כשביקשנו מהשב"ס את רשימת האסירים שברחו במהלך חופשתם מהכלא, התשובה הייתה שהם דוחים את הבקשה בגלל הסייג של פגיעה בפרטיות, כאשר הכוונה היא לפרטיות האסירים. ביקשנו ממנהל האוכלוסין החלטות בנושא מבקשי מקלט מדיני, והם שלחו בתגובה את הטופס כשכמעט כל מהמידע מושחר. אבל מבחינתם הם סיפקו לנו את המידע".

אבל הגוף הממשלתי הבעייתי ביותר, לדברי וינוגרד, הוא כנראה הרבנות הראשית: "יש לנו שלוש בקשות עומדות ברבנות. הממונה על חופש מידע ברבנות, אחרי שבמשך תקופה ארוכה לא היה ממונה, נמצא כבר חודשים במילואים. כל פעם שאנחנו מתקשרים מעבירים אותנו למתמחה. והוא כורע תחת העומס, הוא לא מבין בחוק, לא יודע מה צריך לעשות, אין לו מושג. אין לקיחת אחריות, אין תשובות, אין אפילו עם מי לדבר. אני לא אומרת שהרבנות מושחתת, אבל הגוף הזה פועל במחשכים, אחד הגופים החשוכים במדינה. אנחנו לא יודעים מה קורה שם".

מהרבנות הראשית נמסר בתגובה לטענות: "הממונה על יישום חוק חופש המידע ברבנות הינו היועץ המשפטי. לאחר עיכוב רב באיוש התפקיד מונה רק לאחרונה יועץ משפטי בפועל, שהתחיל לטפל גם בעניין חופש המידע. עם זאת, המתמחה טיפל באופן מקצועי ועל פי חוק בכל הפניות שהגיעו אליו. לגופו של עניין, לאחרונה הרבנות העבירה מידע מפורט לתנועה לחופש המידע בהתאם לבקשותיה בעניין המוהלים. כמו כן, בניגוד לטענה, בימים אלו מתקיים הליך משפטי שטרם הסתיים בנוגע למידע שהתבקש, וממילא לא התקבלה כל החלטה על ידי בית המשפט בנדון".

"אולי מישהו ישים שפם על הפרצוף של נתניהו?"

גם השר איתן יודע לספר על מאבקים סיזיפיים: "יש לממשלה מאגרים עצומים של תמונות. כמעט כולן הן תמונות שהממשלה צריכה להפיץ, להעביר איתן מסרים. ויש לי מאבק שהתמונות יופצו בצורה חופשית ובחינם. לאחרונה הפסדתי בהצבעה בנושא בוועדת השרים לחקיקה. למה הם התנגדו? כי אולי יעשו בתמונות האלו שינויים. כי אולי מישהו ישים שפם על הפרצוף של מיכאל איתן או של נתניהו. אז הם העבירו החלטה שקובעת כל מיני מגבלות, למשל שאי-אפשר לעשות שינוי בגודל התמונה או לעבד אותה. מה אכפת לכם? מה אתם מודאגים?"

"מיקי מספר סיפורי נפלאות על כמה הוא עשה, והוא עשה", אומרת שוורץ אלטשולר. "אבל הוא אי בודד. אין לו השפעה גדולה עדיין, הוא צריך להתחנן לכל פיסת מידע. ברמה של הנגשת מידע פעיל, לא רק לפי חוק חופש המידע, יש הרבה עבודה לעשות. אז יש במדינת ישראל החלטת ממשלה שכאילו מאמצת את עקרונות הממשל הפתוח. אבל בפועל יש עוד דרך ארוכה ואנחנו לגמרי לא שם".

שוורץ אלטשולר. "צריך להתחנן לכל פיסת מידע". צילום: נועם מושקוביץ' / כל הזכויות שמורות לכלכליסט

האדם שיכול יותר מכל להביא לשם את הממשל הישראלי הוא כנראה דב"ש מיחידת חופש המידע. "אין לי ספק שזה תהליך", היא אומרת. "יש רצון לפעול בנושא, אבל לפעמים אין את הכלים. ומה שלגורם מסוים נראה כעודף שקיפות, מישהו אחר יראה כלא משמעותי. בהקמת היחידה אנחנו מנסים לתת מענה רוחבי, להתעסק הרבה בהדרכה והטמעה של החוק בקרב כלל עובדי המדינה. כשעובד מקבל בקשה לפי חוק הוא ידע במה מדובר ויבין איך להגיב לה. אנחנו רוצים שכשמגיעה בקשה לכלל משרדי הממשלה, כל משרד יגיב באותו אופן ולפי אותם שיקולים. השלב הבא הוא להתחיל לדבר על הפצת מידע יזום. כי בסופו של דבר חוק חופש המידע הוא שקיפות פאסיבית. אנחנו רוצים שמשרדים יחשפו מידע בצורה מחושבת ויזומה".

פוקוס על: משרד הבריאות – "המידע החשוב לא משוחרר לציבור"

תחום הבריאות הוא בין החשובים ביותר לחיי היומיום שלנו, ובארץ מחזיק משרד הבריאות באינספור נתונים שיכולים להביא לשיפור משמעותי בשירותי הבריאות שמקבלים אזרחי ישראל – החל ממדדיי איכות של בתי חולים (למשל, כמות זיהומים או דו"חות פעילות של מחלקות), ועד השוואה בין קופות החולים (כמו זמן המתנה לתור או לבדיקה). בחו"ל, נתונים מסוג זה מהווים בסיס להקמת אתרים ממשלתיים המספקים לציבור מידע נרחב על שירותי הבריאות השונים במדינה, אבל בישראל הנתונים נשמרים בקנאות כמעט על ידי משרד הבריאות, שבאתרו תתקשו אפילו לאתר את רשימת בתי החולים בארץ.

"משרד הבריאות מחזיק בהרבה מידע חשוב, אבל לא משוחרר מידע שיעיל לאזרח", אומרת וינוגרד. "אם אני רוצה ללדת, ואני גרה במרכז הארץ, אני רוצה שתהיה לי אפשרות להיכנס לאתר משרד הבריאות ושאוכל להשוות בין המחלקות מבחינת גודל החדרים, הניקיון, מספר האחיות וטיב האוכל. לאפשר לכל אחד לעשות את השיקולים והבחירות שלו. אני רוצה שיהיה לי מידע נגיש והשוואתי כדי שאוכל לקבל בחירה מושכלת יותר בהחלטות רפואיות בחיי. אבל אין בכלל מידע השוואתי".

אם מתקבל מידע, מוסיפה וינוגרד, הוא מגיע רק אחרי מאבקים מתישים: "על כל דו"ח שרוצים לקבל צריך להגיש לפי חוק חופש מידע. גם אם זה מידע קבוע שמבקשים כל שנה צריך להגיש בקשה, לשלם אגרה ולהמתין 30 יום. כל פעם מחדש, אין הפנמה של בקשות שכבר אושרו. החלטות ועדת משמעת של הרופאים מסופקות מדי שנה רק בעקבות בקשה. למה לא לעלות לאתר? למה כל שנה צריך לעבור את התהליך ולהוציא הרבה כסף?"

והמתנה של 30 יום היא עוד התרחיש האופטימי. "ב-2008 הגשנו בקשה לקבל את הסכמי תחליפי החלב בין בתי החולים ליצרניות. במשך ארבע שנים לא קיבלנו שום תשובה, לחיוב או לשלילה, והמידע הגיע רק בשבוע שעבר. עד עכשיו אני לא מבינה למה לא נתנו את זה קודם. זה לא הגיוני שבמשך חודשים לא נותנים תשובה. תנו איזה סייג, שיהיה לנו עם מה להתמודד. זה סוג של ביזוי, זו הפרת חוק".

לווינוגרד חשוב להדגיש כי משרד הבריאות הוא לא הגרוע ביותר בתחום השקיפות, אבל יש עניין בהדגשת פעילותו שלו דווקא כי "המידע שם הוא קריטי וחשוב במיוחד". "הנושא חשוב מאוד ברמה הציבורית. אלו דברים שנוגעים לבריאות שלנו, של ילדינו. וזו אחריות שהמשרד צריך לגלות בעצמו".

ממשרד הבריאות נמסר בתגובה: "הביקורת לוקה ולא הוגנת. המשרד החל לפני כשנתיים בתהליך של שקיפות מירבית. כל דו"חות הבקרה של מוסדות הבריאות יפורסמו. כל מדדי ההשוואה בין הקופות יפורסמו. ביקורות בתי עסק יפורסמו לאחר קבלת עמדת צד ג' (כמחוייב בחוק). המשרד לא מסתיר מידע ואף פנה לעמותה לחופש המידע וביקש לבצע יחד איתה פרויקט בו תבוצע סקירה במשרד על כל נתון שראוי שיפורסם. הנושא לא התקדם, לא בגלל אי-נכונות של המשרד. לגבי תחליפי החלב, מדובר בהסכם עסקי שלא היה פשוט לקבל מהצדדים אישור לפרסומו".